En el mundo del desarrollo y la cooperación varios hitos anuncian el fin de ciclo: por un lado, el paso de la agenda de los ODM a los Objetivos de Desarrollo Sostenible; por otro lado, el fin de una legislatura que, aunque lo estemos deseando, no deberíamos olvidar. Al menos no antes de haber sacado las necesarias lecciones. Para ello sería bueno recordar algunos análisis de lo que ha significado este ciclo político para la cooperación española, para las políticas de solidaridad y el compromiso con la justicia social y ambiental internacional.

Varias han sido las interpretaciones, pero todas (quizá no la oficial) apuntan a una misma conclusión: la cooperación española ha sido desmantelada en los últimos cuatro años. Buena parte de los análisis realizados sobre la cooperación en estos años han puesto el acento en la caída de los recursos. Es de sobra conocido que hemos vivido el peor periodo de la ayuda oficial al desarrollo (AOD). La AOD española ha caído como no lo ha hecho la AOD en ningún otro país a lo largo de la historia, y ha retrocedido a los niveles en los que se encontraba hace aproximadamente dos décadas, cuando el país se iniciaba en esto de la cooperación al desarrollo, y empezaba a ser considerado un “donante”. Podría afirmarse, que si no fuera por las contribuciones obligatorias, que no dependen de la voluntad, la cooperación española estaría prácticamente extinguida.

Evolución (o involución) de la ayuda oficial al desarrollo de España (2008-2014)

Fuente: elaboración propia a partir de datos del CAD/OCDE (datos de 2014 provisionales).

Sobre las cifras contamos cada vez con información más accesible, por ejemplo con el interesante análisis de Oxfam Intermón en La realidad de la ayuda o con el portal oficial del la cooperación española. Tampoco está de más analizar los datos del Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE para comparar el comportamiento de España con el de otros países. A diferencia del caso español, la norma no ha sido disminuir el ya exiguo compromiso con la ayuda al desarrollo.

Hubo un tiempo de la legislatura en el que el discurso oficial que trataba de justificar los recortes ante la dramática situación existente en España lograba algún grado de comprensión. Sin embargo, la dimensión de estos recortes, muy por encima de los registrados en cualquier otra política, hacía difícilmente justificable este discurso. Además, en el último año y medio, la convivencia del mensaje sobre la recuperación económica con la profundización del desmantelamiento de la cooperación nos deja pocas conclusiones posibles: o no era cierto aquello que nos decían al inicio de la legislatura y tras los primeros recortes, “cuando la economía mejore, aumentarán nuevamente los recursos de cooperación”; o no es cierto lo que nos dicen ahora y no hay una mejora real de la economía. Ah, se me olvidada una tercera posibilidad, que ninguna de las dos cosas sea cierta.

Pero el desmantelamiento de la cooperación no puede explicarse solo por la abrupta caída de los recursos. Se explica también por el debilitamiento de los otros tres pilares básicos en los que se asentaba la cooperación española: un giro discursivo que rompe con la consolidación del marco doctrinal que se había producido en los últimos años; la devaluación del rango político de la cooperación y el debilitamiento de su estructura; y la ruptura de una de las principales señas de identidad de esta política: el consenso social y político sobre los que se construyó. No hace mucho que analizábamos algunas de estas claves en un artículo titulado “Ruptura del consenso y desmantelamiento: un análisis de la cooperación española”.

La pretensión de este post no es, sin embargo, insistir nuevamente en el relato del desmantelamiento de la cooperación española, ni hacer un balance de lo ocurrido en estos últimos cuatro años. La intención es bastante más sencilla: tratar de señalar (ni siquiera explicar o justificar) el marco en el que este desmantelamiento ha sido posible. Para ello, lejos de recurrir al análisis de las principales decisiones políticas, es suficiente con recuperar dos declaraciones de los máximos responsables políticos (José Manuel García-Margallo y Mariano Rajoy) que bien pueden simbolizar toda una legislatura. Se trata de declaraciones que, sin ser solemnes ni reflejo de ningún documento o posicionamiento oficial, encierran un elevado significado: por el momento en el que se expresan (principio y final de la legislatura) y porque simbolizan nítidamente el pensamiento político y la mirada sobre el desarrollo y la justicia global de quienes nos han gobernando en estos últimos cuatro años.

La primera declaración corresponde al ministro de Exteriores y Cooperación, quien pocos meses después de asumir el cargo afirmaba en sede parlamentaria que ”recortar la ayuda es doloroso, pero lo es más aun hacerlo en las pensiones o cerrar ambulatorios”. Fue una frase que fijaba el marco para toda una legislatura: la cooperación no es importante para este Gobierno (seguramente no nos podíamos hacer a la idea de hasta qué punto).

Tras el estupor inicial ante esta declaración de principios, ¿qué hicimos desde las organizaciones sociales y los actores de la cooperación? Lo cierto es que hubo numerosas y muy distintas respuestas y reacciones, pero fueron pocas las voces que desde el inicio se dedicaron a denunciar y a alertar del riesgo que sufría la política de cooperación. Frente al “alarmismo”, se impuso una suerte de pragmatismo que, a día de hoy, se observa lamentablemente equivocado. Es el denominado “egoísmo inteligente” (basado en una lógica win-win o del mutuo interés), que apostó por el tacticismo: si a nuestros responsables políticos no les interesa la cooperación, hagámosles ver que la cooperación también puede servir para representar y defender los propios intereses del país donante.

Hay que reconocer que, en un mundo cada vez más interdependiente, con más intereses comunes en clave de seguridad humana, equidad social y sostenibilidad ambiental, el argumento puede ser sugerente, y válido, para convencer de la necesidad de políticas a favor de la justicia global y ambiental a sectores poco amigos de la cooperación. Sin embargo, lo que quizá no se valoró suficientemente es que, al otro lado del mensaje, se situaba un Gobierno que seguía concibiendo el interés desde una lógica de política exterior construida en clave realista. El mismo Gobierno que apostó por desempolvar el viejo proyecto de la “Marca España”, que trataba de consagrar la política exterior al objetivo de la recuperación económica. Ignorar este hecho en la estrategia basada en el egoísmo inteligente supuso un error de cálculo, una renuncia y una estrategia equivocada:

• Significaba la renuncia a un discurso transformador inspirado por el cosmopolitismo post-nacional y basado en la idea de interés público global. No es necesario negar la existencia del interés mutuo para plantear la cooperación desde el marco interpretativo de la acción colectiva para la superación de los problemas comunes. Ahora bien, esgrimirlo como principal argumento supone alejarse del marco de la acción colectiva.

• Un error de cálculo, porque ignoraba el hecho de que la búsqueda de intereses puede ser mutuamente beneficiosa cuando esta se produce entre iguales. Pero la cooperación nunca estuvo en estos años en pie de igualdad con ninguna de esas otras políticas con las que debía encontrar intereses comunes. Esto, en realidad, suponía plantear el clásico escenario de instrumentalización de la cooperación por parte de intereses ajenos al desarrollo. Dicho en otras palabras, poner una política “blanda” al servicio de la agenda “dura”. En el caso de FONPRODE tenemos un buen ejemplo práctico.

• Por último, suponía evitar la lógica del conflicto ideológico en la concepción de la política de cooperación en un mundo interdependiente, cada vez más asimétrico, desigual e insostenible. Frente a la lógica del conflicto, se priorizó la lógica del consenso cuando había poco, muy poco, que consensuar, porque este ya se había resquebrajado.

En definitiva, todo esto condujo, por pragmatismo, a asumir un marco interpretativo en el que lo importante era mantener lo más intacta posible la política de cooperación cuando el desmantelamiento había sido ya decidido. La apuesta por construir otro marco exigía conflicto, y este no era el momento. Esa batalla se perdió, quizá por autocensura. También se perdió la de la defensa de la cooperación a partir de la búsqueda de intereses comunes (recordemos, el desmantelamiento).

La segunda declaración fue la que, seguramente, terminó de convencernos de que el egoísmo inteligente no fue una estrategia acertada. Hace solo unos días, y esta vez en relación a la búsqueda de una salida posible al sufrimiento del pueblo griego, el presidente del Gobierno nos lo dejó claro con una perla de su pensamiento político (recuperada aquí en forma de tuit):

El ciclo, con el otoño, acabará. Está por ver lo que vendrá tras él, si un nuevo ciclo reconstruido desde las ruinas (es decir, una recuperación de la política de cooperación), o el desarrollo de un nuevo marco acorde a los problemas que afrontamos colectivamente (objetivo para el cual la recuperación de la cooperación no sería suficiente). Esperemos que la inteligencia, esta vez guiada por la acción colectiva, nos acompañe en el próximo ciclo.

Que el olor a tierra húmeda nos inspire…

Así pues, largo plazo y acción colectiva debieran ser dos horizontes en los que se enmarcara la acción de todas aquellas personas y organizaciones involucradas en la transformación para el cambio social. En el mundo del desarrollo, la cooperación internacional y los derechos humanos parece que así lo hemos entendido. Al menos han sido nociones a partir de las que, racionalmente, hemos concebido nuestro trabajo.

Pero como decía, la contradicción está muy presente en nuestro comportamiento y las estrategias, las aspiraciones y la identidad de las organizaciones (y de las personas que las formamos) se alejan demasiado a menudo de aquellos lugares a los que la razón nos sugiere dirigirnos.

Dos elementos me preocupan de manera destacada en esta disociación entre los objetivos colectivos y a largo plazo, y la acción de muchas organizaciones: las lógicas (seguramente interdependientes) de la inmediatez y de la atribución de resultados que nos lleva, a menudo, a confundir productivismo con relevancia. Paradójicamente, cuanto más cometemos ese error, cuanto más lo interiorizamos y la naturalizamos, más irrelevantes nos convertimos para el objetivo de la transformación social.

El éxito, la relevancia, no se pueden medir por la cantidad de cosas que hacemos (cantidad de seguidores en las redes sociales, cantidad de menciones, cantidad de procesos que seguimos independientemente de cuál sea nuestro papel en ellos…). La imagen de “enorme producción de actividad”, puede enmascarar una exigua producción de sentido. No debemos asumir ese marco intepretativo o, eso sí, nos conducirá a la irrelevancia como actores para la transformación social.

Participar en este blog en el proyecto colectivo “Otro mundo está en marcha” es la oportunidad de desprenderme, aunque sea solo un poco, por unos momentos, de esa sensación de contradicción. Esa es una de las razones fundamentales para supera la inicial mezcla de pereza (ya sabemos, el productivismo nos tiene metidos en muchas actividades) y pudor que me hicieron plantearme rechazar tan amable invitación.

Después, una vez más la razón (y creo que también la intuición) me decían que era una oportunidad inigualable para poder expresar con total libertad análisis, reflexiones y pensamientos (propios y ajenos) que otros formatos ―rígidos como el académico o inmediatos como el del análisis político― no permiten.

Y, honestamente, la razón más importante (también la más inconfesable) es que nunca supe decir “no”. Cómo iba a hacerlo en este caso, a un proyecto tan hermoso, y con semejantes compañeros y compañeras de viaje. Además me dejaron elegir el título.

Pues aquí estamos, en la contracancha. Por favor, sean pacientes…

En un momento de profundos cambios en la agenda internacional del desarrollo, en la geografía del poder y en el mapa de la pobreza y las desigualdades, la política española de cooperación internacional para el desarrollo muestra sus mayores debilidades y síntomas de agotamiento. Como resultado, evidencia serias limitaciones para contribuir a las respuestas colectivas a los problemas del desarrollo, como el cada vez más desafiante problema de la sostenibilidad ambiental, la creciente e intolerable desigualdad global o los hirientes niveles de pobreza, por nombrar sólo algunos de los más evidentes. Se trata de problemas que afectan más intensa y directamente a las poblaciones y colectivos con mayores niveles de desprotección y vulnerabilidad que ponen de manifiesto el fracaso colectivo en el cumplimiento de los derechos humanos e imposibilitan la satisfacción de las aspiraciones de justicia global, equidad y cohesión social.

Son no sólo problemas de naturaleza ética y política, sino que suponen la mayor amenaza para la humanidad y para el planeta, al tiempo que constituyen el principal desafío para el proyecto de una gobernanza global centrada en la garantía de los derechos de todas las personas del mundo.

La política española de cooperación ―y de manera especial algunas dinámicas generadas en torno a ella― ha constituido un espacio de referencia en el que, con todas sus limitaciones, diferentes actores como las universidades, ONGD y también otras organizaciones de la sociedad civil, movimientos sociales, municipios, comunidades autónomas o empresas de economía social habían generado un canal de participación para afrontar, en ocasiones colectivamente, los mencionados problemas del desarrollo.

En los últimos tiempos este espacio encarnado en la política de cooperación está ofreciendo muestras de un agotamiento sin precedentes. A ello contribuyen razones de tipo estructural que tienen que ver con el propio sistema de cooperación para el desarrollo y su falta de capacidad para dar respuesta a los persistentes y cambiantes problemas globales. Razones que tienen que ver también con la propia naturaleza de las políticas de cooperación, que dado su carácter voluntario, desregulado y discrecional, permite que sigan siendo los donantes los dueños de la toma de decisiones. Contribuye a ese agotamiento también la incapacidad del sistema de cooperación de arrastrar a otras políticas hacia las metas del desarrollo para lograr la tan ansiada coherencia de políticas, o su configuración en clave de relaciones Norte-Sur, cuando el dinamismo y la heterogeneidad en la economía y las relaciones internacionales nos dicen que el mundo, a diferencia de lo que ocurría en épocas anteriores, ya no se explica en esta clave… La literatura sobre cooperación y desarrollo ya ha aportado numerosas explicaciones acerca de las limitaciones de las políticas de cooperación para generar las transformaciones sociales, políticas, económicas y culturales que el desarrollo exige.

Pero al desgaste sin precedente de la política de cooperación española contribuyen también otro tipo de razones, más pegadas a la coyuntura española, resultado de la actual crisis económica y, especialmente, de la respuesta política ofrecida por el Gobierno español, con el conocido impacto en el conjunto de las políticas sociales, y de manera especial en la de cooperación. Se ha producido un abrupto (y sin parangón) descenso de los recursos (más del 70% entre 2009 y 2012 de la ayuda oficial al desarrollo española), un debilitamiento político e institucional de los actores y estructuras de cooperación, un deterioro del modelo de participación social y, seguramente en el origen de todo lo anterior, un cambio en la mirada sobre el desarrollo. Entendidos, en tiempos pretéritos, como asuntos globales y, por lo tanto, necesitados de una mirada articuladora de intereses y derechos globales y de un impulso político ante el retraso histórico español en este ámbito, el desarrollo y la cooperación son vistos en la actualidad como un instrumento al servicio de los intereses “nacionales”, ya sea a través del ejercicio de vaciado presupuestario ―supuestamente puesto al servicio de otras prioridades en un contexto de “urgencia nacional”― o a través de la instrumentalización de una “política blanda”, como la de cooperación, para ponerla al servicio de intereses y objetivos de la “agenda dura”, como serían la promoción de las exportaciones o la internacionalización de las empresas. Parece, pues, que la cooperación española nunca se sintió del todo cómoda con las lentes cosmopolitas y decidió ponerse las gafas del realismo político. Perdió de vista en el camino, como planteara Ulrich Beck, que en un mundo global e interdependiente el único realismo posible es el que asume la mirada cosmopolita y la traslada a la acción colectiva.

Buena parte de las universidades, las ONGD, los movimientos sociales o los municipios que encontraron acomodo en los espacios abiertos por la cooperación española buscan hoy un nuevo referente desde el que, a partir de la acción colectiva, seguir generando las transformaciones para alcanzar esa idea de universalidad en el proyecto de justicia, equidad y cohesión, y además sin comprometer los límites ambientales del planeta. Un espacio que no se configure a partir de una lógica Norte-Sur que hace tiempo que ya no explica este mundo, que huya del internacionalismo desconectado de lo que sucede en nuestros barrios, en nuestros pueblos, ciudades, universidades, instituciones… En definitiva, que ignore que hace ya tiempo que la agenda de desarrollo es una, aunque se construya en diferentes espacios globales y locales a veces sin aparente conexión.

Se trata de un momento de crucial importancia, dada la deriva y la debilidad de esta política que en España había sido el espacio de referencia para muchos de estos actores y de la incapacidad del sistema internacional de ayuda para responder a los problemas del desarrollo. Y son, en este momento, cada vez más las voces que parecen llamar a la generación de un espacio de convergencia social y política para una acción colectiva que reclame para el conjunto de las políticas y los mecanismos de gobernanza la búsqueda de la equidad social, la sostenibilidad ambiental y el cumplimiento de los derechos humanos. Son, cada vez más, las voces que llaman a priorizar la construcción de los espacios de convergencia y dejar atrás la idea del consenso paralizante. Si la política de cooperación no está a la altura que los desafíos exigen para seguir alojando estas aspiraciones, será la propia actuación de los actores sociales y políticos con vocación de transformación la que acabe por desbordarla.

Publicado en Planeta Futuro (27/08/2014)